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转型期财政政策与就业政策:冲突抑或搭配

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内容提要 作为两大独立的公共政策体系,我国现阶段就业政策与财政政策在搭配过程中存在一些矛盾,产生原生性逆效应和制度性逆效应,制约了促进就业、治理失业的效能发挥。我国转型期失业问题的特殊性,要求二者在搭配过程中建立科学的耦合机制,抵消负效应,倍增正效应,才能全方位应对失业难题。

  关键词  就业政策,财政政策,耦合性

  体制的转型、产业结构的不断升级以及人口数量的持续增长,使我国的就业形式日益严峻,失业压力迅速加大。作为国家干预劳动力市场、治理失业的公共就业政策体系,需要财政政策予以配合。但两大政策体系的相对独立性、当前阶段公共政策实施体制的不完善以及劳动力市场的特殊性,使之在搭配过程中存在一些矛盾。必须深入探讨二考的关系,建立科学的政策搭配机制,以图最大成效地解决我国失业问题,实现和谐社会。

  一、我国现阶段就业政策和财政政策搭配过程中的矛盾体现

  我国现阶段就业政策和财政政策搭配过程中的矛盾集中体现在四个方面。

  (一)财政政策的公共化取向尚未完全建立,就业政策多重目标的实现缺乏足够的物质基础

  作为系统性的公共政策体系,就业政策包含多个子政策(见表1):一是就业需求政策,包括直接创造就业岗位、开发就业信息、消除制度壁垒,改善就业环境。二是就业供给政策,包括求职帮助和再就业服务、培训、创业等组成的开发人力资源的政策体系。三是社会保障类政策,包括社会救助和失业保险等。因而就业政策体系具有多重目标。首要目标就是增加就业总量,开发就业岗位的政策可以直接增加就业总量,改善就业市场环境、消除制度壁垒等政策可以间接性的扩大就业总量。其次是提供就业服务,职业介绍、教育培训可以提高求职者就业能力,满足迅速变化的劳动力市场中的多样化需求;对劳动市场中弱势群体(下岗职工、农民工、妇女和残疾人等)提供服务可以平稳市场的运行。最后,社会保障性目标如失业保险、失业救济等,虽然具有事后性、补救性的消极意味,但能够使劳动者在破产、疾病、工伤等非自愿因素而遭致失业和伤害时,帮助其恢复劳动能力,学习新的技能并重新参与竞争,稳定劳动力质量和数量的供给。上述政策最终都落实于失业治理这一总政策目标。可见,就业政策不是单纯的、短期性的扩大就业总量,它的公共产品性质要求从长远角度根本性的解决失业问题。

  就业政策的公共服务性和社会保障性目标需要财政政策给予充分的物质支持,但我国当前财政政策的公共化取向尚未完全建立,对其支持力度过低,且缺乏立法约束,并带有明显的随意性。表2反映了我国历年促进就业的财政支出,占财政总支出的比重不仅偏低,而且呈现逐年下降的趋势。这导致公共就业服务质量难以有效提高,且存在明显的地区、群体差别;导致创造就业岗位行为的短期化,难以从长远角度开发人力资源,创造长期性、持续性就业岗位。社会保障类就业政策作为社会“安全网”和“自动稳定器”的功能尚不健全,难以对市场经济周期性释放劳动力提供必要的制度保障。从长远来看,当前的财政就业政策无法从根本上解决失业难题。

  (二)财政政策导向仍以扩大内需、拉动经济增长为主,创造持续性、长期性就业岗位的能力低下,难以从根本上解决我国的就业压力

  我国从1998年实施积极财政政策以来,在一定程度上刺激了国内需求,扩大了社会投资,累计创造就业岗位750万个。但需注意的是,靠GDP拉动的就业弹性系数却在逐年降低。“九五”时期平均就业弹性系数为0.13,“十五”时期该数字下降到0.11,其中2005年仅为0.08。

  经济高增长与低就业甚至无就业(女性、年轻人)并存的原因之一在于就业机会的结构性变化。我国的产业结构逐渐由劳动密集型进人资本密集型,资本取代劳动力致使重工业化产业吸纳劳动力的能力逐年降低,而劳动密集型的中小企业及第三产业成为吸纳劳动力的主力军(见图一)。产业结构的调整必然带来职业技能结构的调整,第二产业就业弹性的先扬后抑,第三产业的不断上升,要求劳动力具备越来越高的素质和技能。财政政策却没有对就业机会的结构性变化作出及时的调整。投资导向仍然偏重于资产回报率高的重工业,而对劳动密集型的中小企业和民营企业的财政支持力度不够,税收优惠政策过于短期化,甚至带有明显歧视。同时促进就业的财政补贴政策主要面向失业保险、失业救济,“消极”成分过大,对人力资源的开发重视不够,对农民工、下岗职工、女性求职者缺乏必要的职业教育和培训,无法给中小企业和服务业提供足够的劳动力供给,很多地区出现“技工荒 ”、“民工荒”,劳动力市场出现了结构性失衡。虽然这与我国社会保障制度刚刚起步的特殊国情有关,但财政政策的投资短视行为加剧了这一现象,必须予以改革。

  (三)由于缺乏科学合理的搭配机制,财政政策与就业政策具体实施过程中难以有效协调,政策逆效应被扩大.降低了政策功效

  作为两套相对独立的政策体系,财政政策与就业政策在具体的搭配实施过程中并不总是产生正效应,如果搭配不当,则会产生政策逆效应(包括原生性逆效应和制度性逆效应)。例如,由于财政投资政策对私人投资有“挤出效应”,如果政府对劳动力过剩的产业持续投资,在短期可能会增加企业劳动需求,扩大就业量,但长期会完全挤占私人投资,使整个社会投资水平下降,就业量下降。我国的一些政府垄断的行业,如石化、邮政、公交等,由于人事制度等原因导致人员只进不出,人满为患,就业量呈不断上升趋势,而政府却因行业经济效益差而不得不进行财政补贴,从长期来看,这对提高整个社会的就业总量会产生负效应。对社会保障类就业政策而言,由于失业保险等一般实行国家、企业、个人三方出资原则,这会导致劳动力价格提高,增加企业的用工成本,造成企业间竞争力的差别,促成非正规就业对正规就业的挤出,最终损害劳动者的福利。可见,政策搭配的原生性逆效应会因不合理的制度安排而过度放大,政策的实际功效大大降低。

  (四)转型时期的制度性障碍降低财政政策与就业政策的协同效应

  要最大化发挥两套政策体系的协同效应,要求有完善的制度环境,资本市场、劳动力市场、信息市场、技术市场以及证券市场等发育完全,价格、利率等调控机制配合默契。我国处于制度转型期,市场经济体制尚不完善,政策间的协同效应遭致制度性扭曲。例如,劳动力市场的地区性分割,阻碍了劳动力的自由流动,高昂的转移成本剥夺了劳动力市场的弱势群体(下岗职工、农民工等)的求职机会;信息市场的不完善无法为求职者提供必需的求职信息;证券市场的不规范削弱了原本就落后的失业保障制度,又反过来加剧了就业市场的不稳定。制度的不规范导致隐性就业、非正规就业大量存在,工资价格无法真实反映劳动力市场的变化,甚至会传递虚假信息,限制了政策协同功效的发挥。

二、就业政策与财政政策的耦合性机制分析

  复杂的政策体系和多变的制度环境,使财政就业政策的效应呈现多元化,协同效应和负效应同时存在,笔者将其分为原生性效应和制度性效应。通过对二者分析,找出政策搭配过程中存在矛盾的真正原因。

  (一)就业政策与财政政策的原生性效应分析

  对就业政策与财政政策的原生性效应的分析主要包括财政投资、采购政策的就业效应、财政转移支付政策的就业效应和税收政策就业效应三个方面。

  1.财政投资、采购政策的就业效应分析

  (1)乘数效应扩大就业总量。从宏观经济角度看,财政支出的增加会从两个方面扩大就业总量:一是直接效应:财政支出直接形成产业资本,创造就业岗位。由于不同产业吸纳劳动力的能力不同,财政投资于或者采购于劳动密集型产业比技术密集型产业更有利于扩大就业总量。实证研究发现,我国的公共投资增长在短期减少就业,长期对就业有显著的正效应(徐旭川,杨丽琳,2006)。二是间接效应:财政支出的增加会因乘数效应使国民收入成倍增加,根据奥肯定律,经济的增长可以促使就业人数的增长。这一间接效应的传输需借助社会的边际消费倾向,并与之成正相关关系。由于穷人的边际消费倾向更高,因此如果一个社会对失业者的社会保障政策比较完备,则财政支出类政策的就业效应将会得到更大的发挥。

  (2)“挤出效应”会影响就业效应的发挥。在充分就业的经济中,财政投资政策对私人投资有“挤出效应”:政府对劳动力过剩的产业继续投资,短期会使企业增加劳动需求,扩大就业量,但由此产生的“货币幻觉”会引致物价上涨,实际货币供应量下降,利率上升,长期内完全挤占私人投资,使整个社会投资水平下降,就业量下降。这种现象在劳动力市场流动性差的发展中国家格外明显,一些人员臃肿的垄断行业因经济效益差而发生亏损,不得不由财政进行补贴,从长期来看,对提高整个社会的就业总量会产生负效应。因此,财政应更多地投资于非充分就业的行业,这样才能与就业政策的目标真正达成一致。政府采购政策的“挤出效应”主要体现在非充分就业的行业中。其不会对私人投资产生完全的“挤出”,并会增加一定的就业量。但政府需求的增加提高了社会总需求水平,货币交易需求增加,利率上升,提高了整个社会的投资成本。一个国家投资对利率的敏感度越高,则负效应越大。由于以私人投资为主的产业(特别是第三产业)是扩大就业量特别是解决弱势群体就业问题的主要途径,从长远来看,政府的采购政策不利于解决弱势群体的就业问题。解决这一问题的最好办法就是减少政府对市场的干预。

  可见,财政投资、采购政策并不总是会扩大就业总量的,必须要进行结构性调整,同时要对正负效应作方向性调整,使就业效应得到最大发挥。

  2.财政转移支付政策的就业效应分析

  (1)财政补贴的就业效应。促进就业的财政补贴种类很多,有行业补贴、企业补贴、教育培训补贴以及失业保险、失业救济补贴等。各类补贴的作用着眼点不同.产生的就业效应也不同。

  财政补贴的政策目标性和针对性非常明确,为扩大劳动力需求,财政补贴可以倾向于劳动密集型行业,引导企业增加投入,降低用工成本;鼓励企业雇佣弱势群体,由于这样会降低企业的竞争力,所以能否提高就业率的关键在于补贴额对企业雇佣弱势群体造成的竞争力损失的弥补程度。从扩大劳动力供给角度看,财政补贴应主要着眼于对企业人力资源的开发和管理(教育培训)、科技进步与创新等,提高在职劳动力的职业技能,对职业培训机构、职业介绍机构等补贴,或对求职者直接进行个人补贴,鼓励自谋职业或自主创业。在财政补贴过程中应有针对性、专门性,尽量减少中间环节,减少无谓的效率损失。

  (2)社会保障政策的就业效应。社会保障类的财政就业政策属于劳动力市场政策中的消极成分,主要目的是对失业者提供收入支持,如我国当前“三条保障线”及失业保险、失业救济中的财政转移支付。该类政策的就业效应首先表现为它是社会经济运行的内在稳定器,是社会的安全网,能够保障失业者抵抗失业风险。同时,对失业者的培训教育、对残疾人等的收入扶持可以使雇主更容易实现成本的社会化,使失业者更有效的应对自己的再就业问题。从政府财政角度来看,过高的失业保障水平会挫伤劳动者寻找工作的积极性,也会加重政府的财政负担;如果保障水平过低,则难以维持失业者最基本的生存,因此,需要科学界定保障水平,将就业负效应减少到最低。

  3.税收政策的就业效应分析

  减税同财政支出政策一样可以产生乘数效应,扩大就业总量。对就业结构的影响,体现在减免税的税种、税率以及减税方式的差别上。对企业的税收优惠政策主要体现在对劳动密集型行业减税更有利于就业水平的提高;通过税收优惠鼓励企业雇佣弱势群体。张国栋(2005)通过对我国雇佣残疾人企业税收优惠政策的分析得出,介于30%到50%之间的税收优惠不能弥补企业雇佣残疾人造成的竞争力损失,并使企业的最大雇佣量限定在50%,而不会更多。即使在50% 的比例全额返还税收,也不足以维持企业竞争力。造成的后果为要么企业雇佣50%残疾人,加大破产可能性;要么企业一个也不雇佣。降低了该政策的激励效果。解决的方法是或采取财政补贴,补贴额略高于企业雇佣残疾人带来的竞争力损失,或采取比例税收优惠,使减税比例与雇佣残疾人比例成正比,改变企业的竞争力曲线阅。因此,鼓励求职者的税收优惠政策最好偏重于求职、培训、教育等方面,通过税收减免提高求职者的收入,从而增强他们的求职能力。

  (二)就业政策与财政政策的制度性效应分析

  财政政策与就业政策协同功效的最大发挥需要发育完善的市场环境,如果制度环境不完善,则会对劳动力流动、收入再分配等形成制度壁垒,使就业效应发生制度性扭曲。在我国主要体现为:

  第一,垄断行业僵化的用人就业机制,降低劳动力市场化程度,致使劳动力供求机制、流动机制以及工资价格机制无法正常发挥作用,难以给财政政策提供正确的市场信号,影响了劳动力资源的有效配置。

  第二,不同类型企业存在明显的“身份差异”,使社会保障类财政转移支付政策存在较大的企业差异,企业之间难以公平竞争,必然对企业用工造成消极影响。

  第三,传统的政府管理模式,使就业部门和财政部门之间难以有效协作,使原本就存在的政策时滞性被进一步放大。可见制度壁垒的存在,会使财政政策开发的就业岗位的不确定性和不规范性加大,这会进一步扩大劳动力市场的不规范和“工作贫困”现象(见表3)。

  三、建立科学的财政政策与就业政策的搭配机制,实现我国劳动力资源有效配置的对策建议

  针对我国当前就业政策与财政政策在搭配中存在一些矛盾的现象,必须在二者中建立科学的融合机制,具体对策建议如下。

  (一)在公共财政体制框架下,建设全方位的政府就业职能

  继续转变政府的公共服务理念,切实地为社会公众提供共同消费、平等享受的公共就业产品和服务,这是从根本上解决我国就业问题,促进经济和社会和谐发展,满足劳动力市场不断变化的需求的必然要求。应该做到:

  第一,加强财政体制的公共化取向,转变财政支出结构,减少政府对劳动力市场的直接性干预,由通过预算内投资和税收减免来直接创造就业岗位转变为对人力资源开发等的资金扶持、税收优惠等政策,减少政府对私人的“挤出效应”。

  第二,完善公共就业服务职能,建立多层次、多样化的就业服务体系,满足劳动力市场中不同群体的需求:建立统一的标准化的服务流程,为失业者提供一般服务;针对特定群体,提供特殊的强化服务,从而有效降低失业率,实现和谐社会。

  (二)建立科学的政策搭配机制,加强政府部门间的协调

  应灵活应对财政政策和就业政策两套体系的协同效应和逆效应,相机抉择,科学搭配。可以做到:

  第一,统一两套公共政策体系的政策导向。主要体现在“就业优先”目标的一致性。解决就业问题是当前我国政府的头等大事,一切工作要以此为核心。财政政策在实施过程中,要尽量消除与促进就业目标相悖的政策,降低政策逆效应。

  第二,建立结构性的财政就业政策体系,与多元化的就业政策目标相契合。加强劳动就业供给管理框架下的政策协作,注重开发人力资源,尽量减少对就业需求层面的直接的政策干预。

  第三,加强政府部门间的协调。将相关的政府部门予以整合,或可以通过电子政务的建设和完善使政府各职能部门及社会组织实现横向对接,协同开展工作,联动办理业务,使求职者可以享受到全方位的服务。

  (三)继续深化体制改革,促进市场发育,降低政策搭配的制度性逆效应

  第一,完善市场经济,打破行业垄断,消除市场分割,使劳动力能够正常流动。建立专业化就业市场,搭建纵向的统一就业体系,使部、省厅及区(县)、街道、社区连接,确保就业政策颁布实施、就业服务的开展的连贯性和准确性。

  第二,打破政府垄断,提供竞争性的就业服务。政府要根据不同的就业服务公益性强弱,承担起相应的职责。对公益性较强的服务在外包过程中,政府要予以资金支持,严格监控,保证弱势群体能够免费获得公平、公正的服务。

  第三,在政府的监督管理之下,大力开展地方性服务机构,充分利用地方的信息优势,密切与用工单位的合作关系,根据当地的经济结构、就业结构灵活提供服务。


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