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论积极财政政策中的税收政策取向

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一、积极财政政策中的税收政策分析

  从1998年下半年开始,我国政府开始实施积极财政政策,这种政策实质上是一种扩张性的财政政策。实施积极财政政策是由国内外各种因素所共同决定的:亚洲金融危机的冲击,国内消费需求低迷,固定资产投资增长趋缓,经济增长速度下降,通货紧缩趋势显现等.在宏观经济疲软和货币政策乏力的背景下,为摆脱通货紧缩的阴影,促进国民经济持续、稳定、健康的发展,经过一段时间的酝酿,中央果断做出决策,采用积极财政政策,以达到拉动需求,促进经济增长的目的。

  我国实施积极财政政策5年来,税收政策与之进行了一定的配合,主要表现在以下几个方面:(1)鼓励投资的税收政策。主要采取了两项措施:一是停止征收固定资产投资方向调节税;二是对企业设备投资实行投资抵免企业所得税政策。(2)鼓励出口的税收政策。1998年以来,我国多次提高出口退税率,使出口货物的平均退税率提高了5.5个百分点。(3)刺激消费的税收政策。如对居民个人储蓄存款利息所得恢复征收个人所得税;通过清理各种收费和调整税收政策,降低住宅造价和解决汽车售价过高问题,鼓励对住宅和汽车的消费等。

  但从1998年以来,我国的税收收入超常增长,大大高于GDP的增长速度,同扩张性的积极财政政策的调控方向存在着明显的不一致,历年的税收弹性系数都大于1,最高年份竟达到了3.227(2001年,中国统计年鉴)。那么,究竟如何认识我国积极财政政策中的税收政策呢?笔者认为,可以从以下几个方面考虑:

  第一,从实施积极财政政策的经验教训来看,可以实施减税政策,也可以不实施减税政策。减税只是积极财政政策的一个手段,对于实施积极财政政策是否要实行减税,要根据实际经济形势,做出正确判断。从实施减税政策的实践来看,有成功的典范,也有失败的先例。如美国“罗斯福新政”,没有实行减税政策,但取得了巨大成功,使美国度过了30年代的大危机。但减税政策并不是“灵丹妙药”,如里根政府实行的减税政策,却是以失败告终。从上述情况可以看出,实施积极财政政策是否要实行减税政策,要根据当时的实际经济形势来决定,而不是一般规律。我国之所以没有实行减税政策,是因为我国当时财政收入占GDP的比重仍然偏低,市场低迷,消费需求不旺,减税减少了政府的支出,却难以达到刺激民间投资增长的效果。因此减税政策必须审时度势,适应当时的具体条件,并需要相关政策的配合,才能取得预期效果。

  第二,从理论上讲,增税也有一定的扩张作用。从经济学理论来看,减税有扩张作用,但增税同样可以起到扩张作用,减税是通过刺激民间投资的增长起扩张作用,而增税是通过增加政府支出起扩张作用,而且政府支出乘数效应大于减税本身的效应(政府支出乘数=1/(1-b);税收乘数=-b/(1-b);b为消费的边际倾向)。我国根据当时的国情,没有实行减税政策,是正确的决策。通过增发国债筹集的资金用于增加政府投资,而税收增长用于满足科学教育和社会保障等公共支出的需要,增加公务员工资等,同样起到了刺激消费的效果。

  第三,我国的财政形势不允许实施减税政策。在当时我国的财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全部财政收入的比重都比较低,财政形势不容乐观,中央政府的宏观调控力度较弱。基础设施建设明显滞后于经济发展,对经济发展产生了瓶颈制约。要增强中央政府的宏观调控力度,加快基础设施建设,都需要财政收入作保证。提高“两个比重”是财政工作的重中之重,减税势必恶化这些脆弱的经济形势。

  第四,我国的税制结构限制了减税政策效应的发挥。从减税的效果来看,减直接税的效果要大于减间接税的效果。因此,当税制结构中直接税的比重较大时,减税效果会比较显著。我国1994年的分税制改革,目标是建立“以流转税和所得税为主体的双主体税制”。但事与愿违,经过几年的实践,我国流转税“一支独秀”,所得税的比重较小。虽然近年来所得税增长较快,但“双主体税制”始终没有建立起来。在我国,减少流转税会直接减少税收收入,而减少直接税又没有多大的空间,所以,减税的效果不会十分明显。

  第五,减税政策不能刺激我国民间投资的增长和消费需求的扩大。我国企业所得税的名义税率为33%,个人所得税的最高边际税率为45%,与世界水平相当。如果考虑税收的流失程度,我国所得税的实际税率与名义税率之间的差距较大,据调查,目前企业所得税平均税率只有25%左右,即使降低名义税率与实际税率持平,也不等于减税。因此,从所得税的名义税率和实际税率分析,全面减税都不是最优选择。何况,还应考虑到我国企业中有相当数量属于亏损或微利,对于这些未缴纳所得税的企业而言,减税没有实际意义。这也在一定程度上说明了减税并不能刺激这些企业的投资。投资是拉动需求的重要力量,它的不景气说明经济还未能启动起来。减税能否刺激消费需求呢?不能。原因是收入差距过大,少数高收入的人该买的都买了,没有什么需求;多数低收入的人有需求但没有支付能力。另外,对于低收入者,由于住房、教育、医疗制度的改革及下岗人数的增加,使他们预期支出增加,而预期收入不景气,即使减税,也不能刺激大多数人的消费需求。

  第六,税收快速增长,有正常因素和非正常因素。目前促使税收收入大幅度增长的各种因素中,最重要和积极的因素是税收征管的强化。不可否认的是,在此之前,我国税收因征管不到位,税收流失数额较大,在经济发达地区,依据税法确定的应收税款与实际征收到的税款之间存在较大差距。所以,从这个意义上讲,由于税收流失的减少,政府财政收入超经济的增长,带有合理性和规范性,对增加政府财力具有重要意义。除正常因素之外,还有一些非正常的因素,不能否认和忽视的是税收存在着虚假收入。所谓虚假税收收入是指一些地区多征或预征税款,主要通过财政部门虚列收支、未退政策性应退税款、职工集资缴款、预征“过头税”、税务机关借款缴税等方式取得的税收收入。尽管虚假税收收入所占比重不大,但也起到提升税收增长速度的作用。

  第七,我国的税收增长是一种恢复性增长,但增长势头过快,高于同期GDP的增长速度。近几年我国税收收入大幅度增长,不是由于政府对税制改革造成的,因为在此期间税制没有大的变化。在改革开放初期,税收收入(加上企业收入)占GDP的比重为20%左右,然后由于两步“利改税”,调动地方积极性,其比重急剧下降,几乎每年下降1个百分点,到1996年达到了最低点,为10.2%。但财政支出规模并没有下降,那么相伴随的就是预算外收入增加,“乱收费、乱摊派、乱罚款”相当严重。从1996年开始,为了提高“两个比重”,提高中央政府的宏观调控能力,进行“费改税”,税收大幅度增长。由此可以看出,这种增长只能认为是一种恢复性增长。到目前为止,税收收入占GDP的比重还没有达到改革开放之初的水平。但我们应清醒地认识到,当前的税收增长速度过快,高于了同期CDP的增长速度,不是一个普遍的规律。在市场经济中,税收与GDP应趋于同步增长,即只依靠经济增长带来税收的自然性增长。目前,这种增长趋势要有个界限。

  从上述分析可以看出,我国实施的积极财政政策没有实行减税政策,是充分考虑了我国的经济形势,从实际出发,是正确的选择。

  二、如何看待当前世界性减税浪潮

  2000年以来,世界上许多国家,尤其是经济发达国家为了应对全球性经济增长放缓和一些国家已出现的经济衰退,纷纷采取了减税的财政政策。这将对其本国经济、世界经济乃至我国经济都会产生影响,值得关注。各国这次减税具有一些共同的特点:降低所得税等税率(或税负),包括公司所得税和个人所得税。很少有调减间接税如增值税等税率的。那么如何认识世界性的减税浪潮呢?笔者认为,应从以下几个方面考虑:

  第一,减税政策需要坚实的财政做后盾。政府财政的大规模赢余是减税的最重要的物质基础。从这一意义上说,美国在1999年到2000年期间就已经具备了实施减税的条件。但当时与经济强劲增长相伴随的是美国股市中“泡沫”的明显累积,短期调控政策的主要目标是抑制“过热”。克林顿任期内减税显然不合时宜。2000年后半年,在格林斯潘“软着陆”的货币政策作用下,美国股市的“泡沫”已经明显挤出。进入2001年后,抑制经济增速放缓趋势的目标成为短期调控政策的主要指向。布什政府不过是抓住了短期政策与长期战略的作用方向趋于一致的机会,适时地推出了减税计划。

  强调减税的财政基础非常重要。在过去一段时期内,世界上不乏在缺乏财政赢余基础上减税而导致财政陷入困境的先例。例如日本为应对“泡沫经济”破灭后久治不愈的经济衰退,曾在1994年实行了针对个人所得税的4.5万亿日元“特别减税”(即限当年一次性)政策。这一政策从1995起又改为3.5万亿日元的永久减税和每年2万亿日元“特别减税”。到1996年,4年共减所得税22万亿日元。这一旨在调控总供求关系的财政政策确实起到了一定作用。 1993年到1996年,日本经济的增长率分别为0.2%、0.5%、2.3%和3.9%,经济增长呈现为加速趋势。但在发达国家中,日本的财政状况一直较差。1996年,日本财政对国债的依存度从1990年的10.6%大幅提高到了28.0%,国债发行额从7.2万亿日元增加到21万亿日元,当年国债余额达241万亿日元。1990年日本的一般性政府债务余额与GDP之比为65.1%(当年美国同指标为55.6%,欧洲各国平均为59.8%),1996 年和1997年,这一指标上升到88.8%和95.4%。由于缺乏坚实的财政基础,到1997年这一减税计划已无法再坚持下去。1997年初,日本政府被迫推出了“重建财政优先”政策。1997年3月,每年2万亿日元的“特别减税”政策被废除,消费税由3%提高到5%。1997年,日本经济增长率一下跌落为—0.6%,且迄今仍未走出衰退的阴影。减税政策最终功亏一篑。
 
 第二,减税政策的主要方向。实施减税政策的国家减税主要减的是个人所得税和遗产税等直接税,直接税在这些国家中所占的比重很大。这些税种的最基本作用是利用财政的再分配功能调整社会群体收入分配关系。布什政府减税法案的实质是在社会群体间的利益冲突已经趋缓的背景下,政府适时淡出对利益再分配领域。该法案在调节社会公平方面有两个新的着力点:一是把传统的“杀富济贫”调整为鼓励私人财富资本化;二是把调整公平的再分配职能更多地交给政府以外的非市场力量.很多经济学界人士把布什政府的减税法案归结为一项对富人有利的政策。理由是,这项减税法案的好处中有59.4%将落入年收入9.25万美元以上的占10%的高收入家庭中,而年收入在3.93万美元以下的占60%的家庭只能分享减税额的12.6%;而且取消遗产税显然更有利于富人。这种看法其实并未真正触及其本质。

在20世纪最后20年的经济发展过程中,美国的社会利益构成和各阶层之间的经济关系发生了很大变化,中产阶级的崛起和社会成员普遍拥有资产收益已经成为不可否认的事实。美国国会预算局2001年6月公布的一项最新调查显示,近20年来绝大多数美国人从经济增长中受益,80%的美国家庭收入增加。美国1.03亿个家庭的平均税前收入由1979年的4.85万美元增加到1997年的6.24万美元,增幅为28.7%。与传统工业化阶段资金密集型大企业为主的工厂制度下资本与劳动之间的直接对立状态相比,社会群体之间的利益矛盾已经由不断趋于激化转变为趋缓。社会群体间的利益矛盾趋缓是布什政府减税法案最重要的社会基础。因为这项法案主要涉及的是个人所得税、遗产税等。而这些税种的最基本作用是利用财政的再分配功能调整社会群体收入分配关系。布什政府减税法案的实质是在社会群体间的利益冲突已经趋缓的背景下,政府适时淡出对利益再分配领域。

  第三,在实施积极财政政策过程中,我国没有跟随“世界潮流”运用减税手段,是符合我国的国情和当前的经济形势的。首先,我国没有为减税做后盾的坚实的财政基础。减税必然会减少财政收入,而我国的财政赤字连年增加,更谈不上财政盈余了,盲目追随潮流,必然陷入财政困境。其次,我国的税制结构以流转税为主体,而不是以所得税为主体,减税效果不佳。再次,我国现阶段居民收入差距过大,基尼系数早已过了国际警界线。减税势必减弱税收的收入分配调节作用,这与目前我国的税收调控目标是不一致的。最后,从税收负担角度分析,我国当前主要是减费而不是减税。

  三、我国税收政策走向何方

  通过对世界减税浪潮和我国基本经济形势的分析可以得出,我国实施积极财政政策过程中,是不适宜运用减税政策的。但并不是说,在实施积极财政政策的过程中,税收政策无所作为。从1998年实施积极财政政策以来,一直是“一个轮子转”——扩大财政支出规模,税收政策的作用微乎其微。从2003年12 月份的中央经济工作会议可以看出,2004年将会继续实施积极的财政政策,继续增发国债。笔者认为,在2004年实施的积极财政政策,应给予税收政策一定的“用武之地”,但不是运用减税政策,而是对税制进行有增有减的结构性调整,逐步控制税收的增长速度,积极推进税费改革,规范政府收入分配秩序,完善分税制财政体制。这虽不是减税政策,但可以溶入到积极财政政策中去,共同发挥调节作用,继续保持国民经济健康、持续、稳定、快速发展。

  (一)税制的结构性调整

  对我国现行税制的调整和完善,包括调整现行的主体税种(增值税、所得税、消费税和营业税)、增加某些必要税种(社会保障税、环境税、遗产税等)、充实完善某些税种(资源税、房产税、城建税)以及在税负上有增有减的结构性调整。近期内迫切要解决的是增值税的转型、内外资企业所得税的合并、企业所得税税率及其税前扣除项目调整和个人所得税的调整,也可以考虑通过有增有减的税负调整适当减轻企业税负,为企业进步、增强投融资能力和在国外市场上的竞争力,为持续扩大内需和增加有效供给创造更有利的税收环境。

  1.生产型增值税尽快转向消费型增值税。目前,世界上实行增值税的100多个国家或地区中,只有我国和其他少数国家采用生产型增值税,大多数国家都实行消费型增值税制度。生产型增值税既有保证国家财政收入的作用,也有抑制投资膨胀的作用。而我国的生产型增值税是在通货膨胀时期制定的,已经不适应当前的经济形势:一是,纳税人购进固定资产中所含税款不予抵扣,造成谁投资谁纳税,与我国当前鼓励投资的政策目标背道而驰;二是,资本有机构成不同的企业税负不平衡,特别是高新技术产业和基础产业固定资产比重大,税负重,不利于经济结构调整、产业政策的实施和区域经济平衡发展;三是,国家对进口先进设备可以免征关税和进口增值税,而对国内生产的设备所含税款不予抵扣,造成内外资企业之间的税负不平衡,影响国内企业的竞争能力;四是,生产型增值税存在重复征税的因素。为了扩大社会投资,推动经济结构的战略性调整,参照世界上大多数国家的做法,应尽快将生产性增值税转为消费型增值税。

  但是,也要考虑到,转为消费型增值税,因为缩小了税基,如果不相应地提高税率,则实质上是对企业的一次全面减税,将会直接减少当年的财政收入,同时对企业投资普遍采取鼓励措施,也有可能引发新的重复建设,影响经济结构调整。因此,需要权衡轻重,谨慎选择。如果从全局考虑,目前还不适宜采取一步到位的做法,可选择部分有机构成高、投资量大的高新技术产业,对于设备投资部分给予一定比例的抵扣,而后积累经验,再逐步到位。同时,可考虑扩大增值税征税范围,将征营业税的一部分税目改征增值税,使其在增值税转型过程中不至于减少财政收入。

  2.统一内外资企业所得税。为适应我国加入WTO的新形势,提高我国国内企业竞争力,必须平衡内资、外资企业之间的税收负担,增强税收政策的透明度,全面贯彻税收的国民待遇原则。因此,需要尽快统一内外资企业所得税税制,进一步规范收入分配办法。统一企业所得税应按照扩大税基、降低税率的原则,解决好纳税人的确定、计税依据的选择、税率的设计及优惠政策的取向等问题,为内外资企业所得税的合并奠定基础。由于目前内外资企业所得税的名义税率和实际税率的差距较大,新税制必然要降低名义税率,但降低名义税率是为了缩小与实际税率的差距,而不是降低税负,更不是减税。

  3.进一步完善个人所得税制,加大对居民收入分配的调控力度。随着我国居民收入的快速增长,个人所得税增长的潜力很大,同时不同阶层居民收入水平的差距在拉大,要求通过个人所得税进行有力的调节,因此,个人所得税急需进行改革,个人所得税的征管也要加强。主要措施是:税制模式近期应改为混合制,远期应向综合制过渡。扩大征税范围,缩减减免优惠,合理确定费用扣除标准。针对目前劳务报酬、稿酬、财产租赁、特许权使用费等所得,分项征收办法存在严重的偷逃税问题,研究进一步扩大综合征收的所得项目;调整现行工资、薪金所得适用的超额累进税率和级距,提升高收入者的适用税率,加大对高收入者的调控力度;对仍需要采用分项征收的居民所得,实行更为科学的征收管理办法。完善和加强个人所得税征管也是当务之急,必须采取标本兼治的综合治理措施。个人所得税的改革,对税负而言,不是减轻税负,而是通过完善税制和加强征管,增加个人所得税收入,充分发挥个人所得税的收入功能和经济调节功能。

  4.改进和完善消费税制度,强化消费税的凋控功能。目前我国的消费税制度包括的商品范围较窄,有些征税项目设计也不够合理,在征收制度上存在一些漏洞。完善消费税的基本思路:一是调整征收范围,对某些奢侈品和对环境损害较大的消费品,征收消费税。对高收入人群的高消费行为课征税收,可以调节收入分配;对有害环境的消费品征税,可以限制某些产品生产,实现环境保护的目标。对目前征税范围内的已不属于奢侈品的税目剔除,如普通化妆品,汽车轮胎等。二是对现行税制中有些产品的消费税税率和征收环节进行适当调整(税率的高与低,消费税是实行价内税还是价外税),根据经济发展和社会需求,确定合理的税负水平。三是完善征管办法,解决一些生产企业偷逃消费税的问题。四是改价内税为价外税,实现消费税的价税分离。

  5.其他税种的改革。根据客观环境的需要开征新税种,停征部分税种,改革财产税,重塑地方税体系。随着经济的发展,可以将现行的社会保障统筹改为统一的社会保障税;结合资源税改革,征收环境税;研究征收证券交易税、遗产税等;改革现行的城建税和教育费附加,征收独立的城建税和教育税;统一内外两套车船税和房产税,全面改革财产税体系,为重塑地方税体系打下稳固的基础。

  (二)完善分税制财政体制

  借这次积极财政政策调整之东风,完善我国分税制财政体制,理顺中央政府和地方政府的分配关系,充分发挥税收对经济发展的调控作用。

  1994年我国进行的财税体制改革主要是在保证地方既得利益不变的前提下进行的,还没有完全从划分中央和地方的事权出发,解决政府间纵向和横向财力分配的合理和平衡问题,政府的职能没有重新界定,事权划分依然如故。在此基础上建立的分税制,其财权的划分必然缺乏牢固的基础。目前体制中设计的分配格局是以现行税制划分为基础的,随着各税种收入格局的变化,进一步调整税种划分是不可避免的。比如企业所得税和个人所得税以及一些将新设的税种,当前的收入规模不大,但增长潜力很强,将来的发展必然引起分配格局的变化,从而要求重新划分税种。按照政府职能分工层次标准和公共产品受益标准,将涉及到全国范围的、宏观经济稳定的、收入分配公平的税种及税基分布极不均匀的税种划给中央政府;将涉及地方性的、便于地方管理的、受经济周期影响较小的税种划给地方政府。

  我国的分税制应实行以分税分率为特征的彻底分税制,即将税种划分为中央税、地方税,而不设置中央和地方共享税。在税收立法权和管理权方面,应适当下放权限,以体现集权为主、分权为辅的指导思想。中央与地方分别对各自所有收入行使立法和管理权。建立科学、可行的转移支付方法,弥补地方经常性收支缺口,缓解横向非均衡,体现国家的政策导向。当前关键的一环是测定收入能力、支出需要,重新确定收支基数,使之规范化,然后逐步向规范的“因素法”靠拢。调整我国的政府级次,加强民主监

  参考文献

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